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失信惩戒相关行政诉讼案例解读

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行政性约束和惩戒措施的运用


1.杭州元智玩具有限公司诉杭州高新技术产业开发区(滨江)市场监督管理局(2017)

案号

浙江省杭州市滨江区人民法院行政判决书(2017)浙0108行初24号

浙江省杭州市中级人民法院行政判决书(2017)浙01行终973号


法院观点提炼

行政性约束和惩戒措施的运用须存在明确的法律依据,并遵循依法行政原则。


➤基本事实

2017年2月20日,杭州元智玩具有限公司(简称“元智公司”)向龙泉市市场监督管理局递交企业迁入登记申请书,龙泉市市场监督管理局受理了元智公司迁入申请,并于当日向杭州高新技术产业开发区(滨江)市场监督管理局(简称“滨江区市监局”)开具《企业迁移登记调档通知函》,函请滨江区市监局按照规定办理迁移手续。元智公司于2月27日向滨江区市监局提出地址迁移申请,并提交《企业档案迁移申请书》、《企业迁移登记调档通知函》等材料。因自2016年8月起,滨江区市监局陆续接到关于元智公司涉嫌广告违法行为、损害消费者权益的投诉举报,为便于及时查处元智公司涉嫌的违法行为,滨江区市监局决定暂不办理元智公司的迁移申请。元智公司认为滨江区市监局暂不办理其迁移申请于法无据,提起行政诉讼。


➤一审情况

一审法院认为案件争议焦点在于滨江区市监局出于查处元智公司涉嫌违法行为的目的而采取暂不办理元智公司企业迁移事项的措施,是否合法、适当。对此,一审法院作如下论述:

其一,滨江区市监局出于查处元智公司的违法行为,督促元智公司前去配合行政调查,暂时性限制元智公司申请迁移企业地址。根据《浙江省行政程序办法》第四十九条“行政机关依法需要核查公民、法人和其他组织的申请的,或者对公民、法人和其他组织实施行政处罚、行政强制等行政执法行为依法需要查明事实的,应当合法、全面、客观、及时开展调查”,及第五十条第二款“行政机关依法开展调查的,公民、法人和其他组织应当予以配合、协助”的规定,元智公司有义务协助滨江区市监局查清涉嫌违法行为的情况,有义务配合调查及提供相关证据材料,但元智公司并未积极配合调查,如若元智公司在违法案件结案前将企业迁至异地,滨江区市监局的执法难度将会加大,联系元智公司、处理案件的行政成本亦将加大。另根据《浙江省行政程序办法》第四条第二款“行政机关实施行政行为所采取的方式应当必要、适当,并与行政管理目的相适应”的规定,滨江区市监局的涉案行为是必要且合理的。

其二,滨江区市监局暂缓办理元智公司迁移企业地址手续,一定程度上影响元智公司企业的经营安排,但在元智公司企业可能受到影响的经营利益与保障消费者权益、维护市场秩序的价值相冲突的情况下,滨江区市监局采取对不积极配合查处涉嫌虚构交易、违法发布互联网广告违法行为的相对人采取暂缓办理企业迁移事项的措施,并不违背行政法上的比例原则。否则,被动放任拒不配合调查的涉嫌违法企业在案件未结案前迁企异地,一定程度上不利于正常市场秩序的维护,亦会增加市场监管部门的执法难度。

其三,元智公司曾于2016年8月因实施虚构交易的违法行为被行政处罚,之后的数月中,元智公司又多次被投诉举报,涉嫌数次违法行为。国务院于2015年10月13日公布并施行的国发(2015)62号《关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》第(二)项基本原则中明确规定了信用约束,即“加快推进全国统一的信用信息共享交换平台和企业信用信息公示系统建设,推进政府部门、行业协会、社会组织信用信息共享共用,强化信用对市场主体的约束作用,构建以信息归集共享为基础,以信息公示为手段,以信用监管为核心的监管制度,让失信主体‘一处违法,处处受限’。”滨江区市监局对元智公司办理企业迁移事项予以限制,符合该意见的精神。综上,滨江区市监局采取的临时性措施,正当合理,符合行政法上的比例原则,对失信市场主体加以适用约束也有利于维护市场监管秩序。

一审法院据此判决驳回元智公司的诉讼请求。


➤二审情况

元智公司提起上诉。

二审中,被上诉人滨江区市监局在答辩称:被上诉人对上诉人采取暂缓办理企业迁移事项的措施,符合“一处违法,处处受限”的政策精神。《国务院关于“先照后证”改革后加强事中事后监管的意见》(国发[2015]62号)中明确规定,对违法市场主体加大行政处罚和信用约束力度,依法实施吊销营业执照、吊销注销撤销许可证、列入经营异常名录和黑名单等惩戒措施。2016年底前,要建立健全跨部门联动响应机制和失信惩戒机制,在经营、投融资、取得政府供应土地、进出口、出入境、注册新公司、招投标、政府采购、获得荣誉、安全许可、生产经营许可、从业任职资格、资质审核等工作中,将信用信息作为重要考量因素,对被列入经营异常名录、严重违法失信企业名单、重大税收违法案件当事人名单、失信被执行人名单、行贿犯罪档案等失信主体依法予以限制或禁入,形成“一处违法,处处受限”的联合惩戒机制。本案上诉人存在多处违法行为,理应按照上述意见的基本原则,比照建立健全联合惩戒机制的举措,对上诉人办理企业迁移事项予以限制。此外,被上诉人采取的“措施”,正当合理,依法有据,符合行政法上的比例原则。

二审法院认为,行政机关实施行政管理,应依法进行。《公司登记管理条例》、《企业法人登记管理条例施行细则》等法律、法规中对于企业办理迁移手续的条件作了明确规定,其中并未规定在市场监管部门对企业涉嫌违法行为进行调查处理时,企业不得办理迁移手续。本案滨江区市监局并非以元智公司办理迁移手续所需资料不全为由拒不办理迁移,其基于“查处元智公司涉嫌违法行为的需要”而采取暂不办理上诉人地址迁移事项的所谓“临时性措施”,没有法律依据,违反依法行政的基本原则。滨江区市监局就元智公司涉嫌违法行为的查处,可依法定程序进行,但不能以此为由拒不履行办理企业迁移手续的法定职责。因此,判决撤销一审判决,责令滨江区市监局依法为元智公司办理企业迁移手续。



2.成都安彼隆建设监理有限公司诉南充市住房和城乡建设局(2017)

案号

四川省南充市高坪区人民法院行政裁定书(2017)川1303行初62号

四川省南充市中级人民法院行政裁定书(2018)川13行终132号


法院观点提炼

一审法院:案涉《关于不良行为记录告知函》说明对当事人的失信扣减分值是以生效行政处罚决定认定的事实为依据的,其本身并不具有行政处罚的性质,《关于不良行为记录告知函》不可诉。

二审法院:依据建设部《建筑市场诚信行为信息管理办法》第十三条“各级建设行政主管部门,应当根据国家有关法律、法规和规章,按照诚信激励和失信惩戒的原则,逐步建立诚信奖惩机制,在行政许可、市场准入、招标投标、资质管理、工程担保与保险、表彰、评优等工作中,充分利用已公布的建筑市场各方主体的诚信行为信息,依法对守信行为给予激励,对失信行为进行惩处”的规定,案涉《关于不良行为记录告知函》中不良行为扣分记录对当事人的权利义务产生了实际影响,不良行为扣分记录可诉。


➤基本事实

2016年8月22日,阆中市宏元•江山国际小区商住楼大门装饰构架工程在进行顶盖砼浇筑过程中发生高大模板支撑系统坍塌事故,造成6人死亡、4人受伤,直接经济损失约500万元。2016年8月23日,南充市人民政府批准成立了阆中市宏元•江山国际“2016•8•22”较大坍塌事故调查组,调查组在大量调查和技术论证的基础上形成《阆中市宏元•江山国际“2016•8•22”较大坍塌事故调查报告》(简称“调查报告”),认定该事故是一起较大生产安全责任事故,成都安彼隆建设监理有限公司(简称“安彼隆公司”)未认真履行监理职责,对大门装饰构架施工无合法有效的施工图设计文件,未向建设单位提出整改意见,对施工单位项目经理长期不到岗、备案安全员不到项目现场履职的情况未及时下达监理指令,对高支模施工无专项施工方案且未组织专家论证,未进行安全技术交底等事故隐患,未要求施工单位暂时停止施工,对事故发生负有重要管理责任。2017年8月24日,南充市安全生产监督管理局根据调查报告以及南充市人民政府的结案批复作出(南市)安监罚(2017)15号《行政处罚决定书》,决定处安彼隆公司人民币柒拾万元罚款的行政处罚。

2017年9月8日,南充市住房和城乡建设局(简称“南充市住建局”)以南充市安全生产监督管理局(简称“南充市安监局”)作出的行政处罚决定书为依据,报请四川省住房和城乡建设厅同意,将安彼隆公司所对应的不良行为登载于全省工程建设领域项目信息和信用信息公开共享专栏,在处罚决定栏内载明:“《建设工程安全生产管理条例》第五十七条规定,处降低资质等级处罚。按照《四川省建筑市场责任主体不良行为记录管理办法》第g-3-05、g-3-06之规定,相加扣10分,并在四川省建筑市场和诚信一体化平台公布。”2017年11月28日,南充市住建局向安彼隆公司寄送了《关于不良行为记录告知函》,告知其对安彼隆公司不良行为记录管理的相关内容。安彼隆公司以南充市住建局为被告,提起诉讼。


➤一审情况

一审法院认为,首先,建筑市场主体不良行为记录是指建筑市场各方主体在工程建设过程中违反有关工程建设的法律、法规、规章或强制性标准和执业行为规范,经县级以上建设行政主管部门或者委托的执法监督机构查实和行政处罚,按照统一诚信标准和管理办法,形成的不良行为记录,是工程建设领域信用信息平台的重要内容。按照建设部《建筑市场诚信行为信息管理办法》第五条、第十条、第十一条之规定,不良行为记录要求客观、准确和完整,信息公布时间为行政处罚作出后7日内,在行政处罚决定经行政复议、行政诉讼以及行政执法监督被变更或者被撤销后,应及时变更或者删除该不良记录,并在相应诚信信息平台予以公布。南充市住建局根据(南市)安监罚(2017)15号《行政处罚决定书》所认定安彼隆公司在案涉事故中存在的违法行为,参照《四川省建筑市场责任主体不良行为与扣分标准》规定对应标准及分值扣分,并在四川省诚信信息平台上公布,虽然南充市住建局对安彼隆公司在全省诚信信息平台上公布的扣分的事项被列入其行政处罚的内容,但从安彼隆公司收到市住建局寄送的《关于不良行为记录告知函》说明安彼隆公司失信扣减分值是南充市住建局以生效行政处罚决定认定的事实为依据,其本身并不具有行政处罚的性质,直接对安彼隆公司产生行政效力或设定行政义务的行政行为系南充市安监局所作出的行政处罚决定。因此,安彼隆公司所诉行政处罚行为并不存在,应驳回安彼隆公司起诉。

其次,关于南充市住建局是否对安彼隆公司作出降低资质等级的行政处罚问题,虽然南充市住建局针对安彼隆公司在全省建筑领域诚信信用平台公布行政处罚内容包含降低企业资质等级,但安彼隆公司并未提供证据证实被诉行政行为客观存在,南充市住建局在庭审中对此予以否认。南充市住建局寄送的《关于不良行为记录告知函》中未涉及此项内容,属于南充市住建局发布不良信息错误失当,应通过相应程序予以修正。

综上,一审法院裁定驳回安彼隆公司起诉。安彼隆公司提起上诉。


➤二审情况

二审法院审理中查明,南充市住建局已经报请省住建厅撤除了登载在全省工程建设领域项目信息和信用信息公开共享专栏中处罚决定栏内对上诉人“处降低资质等级处罚”的信息记录。

二审法院认为,根据建设部《建筑市场诚信行为信息管理办法》第十三条“各级建设行政主管部门,应当根据国家有关法律、法规和规章,按照诚信激励和失信惩戒的原则,逐步建立诚信奖惩机制,在行政许可、市场准入、招标投标、资质管理、工程担保与保险、表彰、评优等工作中,充分利用已公布的建筑市场各方主体的诚信行为信息,依法对守信行为给予激励,对失信行为进行惩处。……”的规定,被上诉人南充市住建局对上诉人发送的《关于不良行为记录告知函》中关于上诉人不良行为扣分记录,对上诉人的权利义务产生了实际影响,故被上诉人向上诉人作出的不良行为扣分记录可诉。裁定撤销四川省高坪区人民法院(2017)川1303行初62号行政裁定,指令四川省南充市高坪区人民法院继续审理。

(根据检索结果,未找到南充市中级人民法院

指令高坪区人民法院继续审理后的裁决文书)



3.南京长距科技有限公司诉徐州市环境保护局(2015)

案号

江苏省徐州市云龙区人民法院行政裁定书(2015)云行初字第26号

江苏省徐州市中级人民法院行政裁定书(2015)徐行终字第00145号


法院观点提炼

行政机关以“通知”的形式,提出将对有关企业在信用等级评定、费用拨付、评优评先方面予以限制,是一种行政指导行为。


基本事实

2014年8月25日,徐州市环境保护局(简称“徐州市环保局”)作出《关于进一步推进国控重点污染源第三方运维工作的通知》(简称“《通知》”),主要内容如下:

“各县(市)、区环保局(分局),各相关企业:根据《江苏省污染源自动监控设施社会化运行管理暂行办法》(苏环规(2012)5号)和《关于加快推进我市污染源自动监控设施社会化运行管理的通知》(徐环发(2014)55号),6月份,经市环保局招标,徐州市利源科技有限公司、江苏锐泉环保技术有限公司为废水国控污染源自动监控第三方运维中标单位;北京雪迪龙科技股份有限公司、安徽蓝盾光电子股份有限公司为废气国控重点污染源第三方运维中标单位。为进一步推进第三方运维工作,现重申以下工作要求:一、时限要求:截至8月25日,我市国(省)控重点源仅有徐州中建纸业有限公司等11家企业与中标的第三方运维单位签订了合同,第三方运维工作进度缓慢。各地、各单位须于9月30日前完成第三方运维签约工作。二、工作要求:各地务必高度重视社会化运行工作,加大工作力度,督促辖区内相关企业按时完成与中标单位签约,从而将自动监控设施运维同排污企业彻底剥离开来,切实发挥其应有的环境监管作用。在此期间,各地应加大对企业污染防治设施及在线监控的现场检查力度。按每月不低于3次进行现场监察,相关监察报告和勘察笔录于每月30日前报市监察支队。对在今年9月底前仍未完成第三方运维的企业,我局将在企业信用等级评定、运维费拨付、评先等方面予以严格限制。对辖区内企业未按要求完成第三方运维签约工作的地区,将在科学发展观综合考核及年度环保工作考核中,扣除相应分值。”

南京长距科技有限公司(简称“长距公司”)认为《通知》以限制、排除竞争的方式侵犯了其公平竞争权,遂提起行政诉讼。


➤一审情况

一审法院认为,徐州市环保局作出的《通知》,从内容上可分为三个部分:第一部分是将招标结果进行了公布;第二部分是要求下属各环保局(分局)督促辖区内相关企业按时完成与中标单位的签约工作;第三部分是对未完成第三方运维的企业,提出将在企业信用等级评定、运维费拨付、评先等方面予以严格限制,以及对相应地区环保局(分局)在相关考核中予以扣分。

关于第一部分和第三部分内容,并不具有增设或改变行政相对人权利义务的内容,对当事人的权利义务不产生实际影响,根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第(六)项的规定,该内容不具有可诉性。关于第二部分内容,因其仅仅是要求下属环保局(分局)督促签约工作,并未作出禁止与非中标单位签约的规定,故其从性质上应属于行政指导行为,因其不具有任何的强制执行力,根据《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第(四)项的规定,该内容亦不具有可诉性。

一审法院裁定驳回长距公司的起诉。


➤二审情况

长距公司提起上诉。二审法院认为,其一,从《通知》的内容上看,主要是对前一阶段招标结果的公布;对推进第三方运维工作的工作要求,其中包括要求下属各环保局(分局)督促辖区内相关企业按时完成与中标单位的签约工作,是对未完成第三方运维的企业,提出将在企业信用等级评定、运维费拨付、评先等方面予以严格限制,以及对相应地区环保局(分局)在相关考核中予以扣分。该内容其实质上为行政指导行为,其并未对行政相对人设置权利义务,是根据《江苏省污染源自动监控设施社会化运行管理暂行办法》(苏环规[2012]5号)和《关于加快推进我市污染源自动监控设施社会化运行管理的通知》(徐环发[2014]55号)的工作落实和工作要求安排。上诉人长距公司并非该《通知》公布的中标单位,也非是未完成第三方运维的企业,《通知》对上诉人不具有强制力。故,该《通知》不具有可诉性。

其二,该《通知》是否侵犯了上诉人的公平竞争权的问题。上诉人已经参与了前一阶段的招投标而未中标,且对招投标过程和中标结果亦无异议,该《通知》中亦无对包括上诉人在内的相关企业的参与事项作出强制性规定。上诉人认为《通知》以限制、排除竞争的方式,对上诉人的公平竞争权造成了实质性影响的观点,无事实依据。

二审法院裁定驳回上诉,维持原裁定。



4.佛山市宏蓝房地产开发有限公司诉佛山市禅城区国土城建和水务局(2014)

案号

佛山市南海区人民法院行政裁定书(2014)佛南法行初字第69号


案件启示

该案是较早出现的起诉信用评级降级和暂停市场准入行政行为的案例,但以被告撤销行政行为、原告撤诉而结案。


➤案件情况

佛山市宏蓝房地产开发有限公司(简称“宏蓝地产公司”)于2014年1月向佛山市禅城区人民法院提起诉讼,起诉佛山市禅城区国土城建和水务局。后经佛山市禅城区人民法院报请佛山市中级人民法院指定,案件由佛山市南海区人民法院管辖。2014年4月1日,佛山市南海区人民法院受理该案。在案件审理过程中,原告以被告主动撤销了其作出的《关于宇翠庭项目解除预售商品房专用账户及处理剩余商品房相关问题的复函》(禅建函[2013]1644号),主动撤销了信用评级降级和暂停市场准入的行政行为为由,向法院申请撤诉。2014年4月24日,佛山市南海区人民法院裁定准许撤诉。




失信行为信息的政务共享、告知与公示


5.图符(北京)航空遥感信息技术有限公司诉国家测绘地理信息局(2017)

案号

北京市第一中级人民法院行政判决书(2017)京01行初377号

北京市高级人民法院行政判决书(2017)京行终5070号

*北京市第一中级人民法院行政赔偿判决书(2017)京01行赔初27号


法院观点提炼

行政机关将企业的违法情况通报国家工商行政管理总局,记入国家企业信用信息公示系统的做法仅为违法线索的移送,不会直接对企业的权利造成影响。


基本事实

2017年2月28日,国家测绘地理信息局(简称“国家测绘局”)向各省级测绘地理信息行政主管部门、局所属各单位、机关各司室作出国测法发[2017]3号《关于对两家公司测绘违法行为的处理通报》,并在其门户网站的政务公开栏目下予以公开。通报主要内容为:中航四维(北京)航空遥感技术有限公司(简称“中航四维公司”)将承包的测绘项目转包以及图符(北京)航空遥感信息技术有限公司(简称“图符公司”)无测绘资质从事测绘活动,分别违反了2002年修订的《测绘法》第二十四条和第二十二条的规定,扰乱了测绘市场秩序,造成了不良影响。根据《行政处罚法》第二十九条关于追责时效的规定,因上述违法行至今已经超过二年追责时效,依法不再给予行政处罚。为严肃法纪,决定给予上述两家公司以下处理:

1.约谈两家公司的主要负责人,对其予以严肃批评教育;

2.将中航四维公司转包测绘项目行为纳入该单位严重失信信息,记入测绘地理信息行业信用管理平台向社会发布。自该信息生效之日起两年内,中航四维公司不得申请新增测绘专业范围

3.将两家公司测绘违法情况通报国家工商行政管理总局,记入国家企业信用信息公示系统;

4.取消中航四维公司2017-2018年国家基础航空摄影项目投标资格

5.将原告涉嫌非法获取、持有国家秘密载体情况通报国家保密局,依照保密管理法律法规予以处理;

6.将中航四维公司列为2017年度重点监管对象,对其测绘资质、质量、成果保密等情况进行全面检查。

图符公司不服上述通报,以国家测绘局为被告提起行政诉讼,请求判决撤销被诉通报。


一审情况

一审中,图符公司称该通报对当事人造成了不利影响,特别是限制中航四维公司两年内不得申请新增测绘专业范围,并取消其2017-2018年国家基础航空摄影项目投标资格,这些都是对权利的剥夺,故应当认定被诉通报属于行政处罚;而被告在作出此行为前并未履行听证、告知权利等程序,属于程序违法。并称,国家测绘局对图符公司不具有查处职权,无权作出被诉通报。

国家测绘局答辩称,其对原告作出的处理决定依据充分。根据《国务院办公厅关于政府部门涉企信息统一归集公示工作实施方案的复函》附件《政府部门涉企信息统一归集公示工作实施方案》以及《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》的相关规定,被告将原告的无资质测绘行为通报国家工商行政管理总局,记入国家企业信用信息公示系统并无不当。

一审法院认为,关于被诉通报的性质及可诉性,被告系以公文的形式向各省、自治区、直辖市测绘地理信息行政主管部门,局所属各单位,机关各司室发出的被诉通报,受文单位为被告的下级行政机关以及下属的机构和单位,从形式上看属于内部行为,不是对外作出的行政行为。但是,被告通过政务公开的形式将被诉通报向社会公开,从而使这一内部行为得以外化,客观上有可能对通报中涉及的当事人的权利造成实际影响。因此,在分析被诉通报的可诉性时,需结合其具体内容来予以考察:

首先,被诉通报记载的处理措施中涉及中航四维公司的内容与原告无关,原告无权针对该内容提起诉讼。

其次,被诉通报记载的处理措施中涉及原告的部分主要包括:约谈原告主要负责人并对其进行批评教育,将原告测绘违法行为通报国家工商行政管理总局记入国家企业信用信息公示系统,将原告涉嫌非法获取、持有国家秘密载体情况通报国家保密局依据保密管理法律法规予以处理。关于约谈措施,其本身并未对原告设立新的权利义务,原则上不具有可诉性。即便原告认为约谈行为损害了其合法权益,也应当直接针对约谈行为起诉,而不是起诉被诉通报。关于后两项措施,其仅为违法线索的移送,不会直接对原告的权利造成影响。如果相关执法机关依据被告移送的线索对原告作出不利决定,原告也应当是针对该不利决定起诉,而不是起诉被诉通报

最后,被诉通报中认定原告实施了无测绘资质而从事测绘活动的违法行为,但鉴于已经超过行政处罚的追责时效,决定不再给予行政处罚。因该项内容已经明确表示不再给予行政处罚,故被诉通报不应属于行政处罚,而仅为对违法行为的一种确认。考虑到这一确认行为客观上对原告造成了不利影响,宜将其纳入行政诉讼的审查范围,而审查的焦点就在于被诉通报中对于原告违法行为的认定是否具有事实根据与法律依据。

综上,被诉通报属于通过政务公开方式外化的内部行为,不属于行政处罚,故原告基于行政处罚的相关程序规定提出的被诉通报构成程序违法之主张不能成立,不予支持,驳回原告的诉讼请求。

图符公司在一审中一并提起了行政赔偿诉讼,一审法院作出(2017)京01行赔初27号行政赔偿判决,判决驳回其赔偿请求。


二审情况

图符公司提起上诉,二审法院驳回上诉,维持一审判决。



6.南京创新机电管带有限公司诉南京市江宁区国家税务局(2016)

案号

南京铁路运输法院行政裁定书(2016)苏8602行初261号

江苏省南京市中级人民法院行政裁定书(2017)苏01行终24号

江苏省高级人民法院行政裁定书(2017)苏行申1669号


法院观点提炼

涉案税收不良记录告知函是税务机关对纳税人的一种提醒与告知,以信函形式单独向纳税人寄送,相关数据仅显示于税务机关的内部工作平台,并不为公众所知悉,并未为纳税人增设新的权利义务。


基本事实

2010年5月10日,南京市江宁区国家税务局(简称“江宁区国税局”)同时向南京创新机电管带有限公司(简称“创新机电公司”)作出了江国税处[2010]31号《税务处理决定书》(简称31号处理决定书)和江国税罚[2010]24号《税务行政处罚决定书》(简称24号处罚决定书),分别要求创新机电公司补缴增值税1237522.89元和缴纳罚款1237522.89元,并告知了复议、诉讼等相关权利义务及期限。2010年8月20日,南京市公安局江宁分局以创新机电公司、陈金宝等涉嫌虚开增值税专用发票为由向南京市江宁区人民检察院移送审查起诉。2010年12月22日,南京市江宁区人民检察院认为事实不清、证据不足,将案件退回南京市公安局江宁区分局。2011年5月24日,南京市公安局江宁区分局撤销陈金宝涉嫌虚开增值税专用发票案,认为不应追究刑事责任。2013年6月18日,创新机电公司向南京市国家税务局(简称“南京市国税局”)提起行政复议申请,要求撤销31号处理决定书和24号处罚决定书,南京市国税局以超过复议期限为由决定不予受理。创新机电公司不服,向南京市秦淮区人民法院提起行政诉讼,要求撤销市国税局作出的不予受理行政复议决定。为解决案外纠纷,经协调,江宁区国税局同意退还创新机电公司已缴纳的相关滞纳金,创新机电公司对涉案处理决定和处罚决定及缴纳的税款不再主张,双方达成一致意见并履行,创新机电公司于2013年10月17日向南京市秦淮区人民法院申请撤回对南京市国税局的起诉获准许。

2015年11月29日,江宁区国税局向创新机电公司发送江宁区国税局告知函[2015]242号《税收不良记录告知函》(简称“242号告知函”),内容为:

“为了促进纳税人诚信自律,提高税法遵从度,规范纳税信用管理,推进社会信用体系建设,现将你单位2014年度在履行国税税收义务过程中,存在的违规(违法)事项(部分)函告如下:到目前为止,你单位法定代表人陈金宝同时兼任南京天印山食府单位的法定代表人,该单位已被税务机关认定为非正常。截止2015.10.19累计欠税1237191.6元其中:201005增值税1237191.6元。以上不良记录,影响了你公司2014年度的纳税信用评定结果。纳税信用作为社会征信体系的重要内容,是税务机关与相关部门实施联合惩戒措施,以及结合实际情况依法采取其他严格管理措施的依据。你单位应认真分析产生上述不良记录的具体原因,自行完善内部管理制度,不断提升税收业务技能,自觉遵守税收法律法规,重塑企业税收信用。特此告知。”

创新机电公司认为,江宁区国税局作出的上述认定没有任何事实和法律依据,系捏造和虚构不良记录告知函。创新机电公司提出自己在签收该告知函后,先后6次到江宁区国税局相关部门了解核实,江宁区国税局称系错发了不良记录告知函,是测试新安装的系统时内部没有协调好的原因没有把2010年5月10日作出的处罚决定中应当免除部分1237522.89元进行销帐,属工作失误造成,不会对创新机电公司及法定代表人的信用等级有影响;但江宁区国税局不愿意以书面形式撤销该不良记录告知函,严重影响了创新机电公司的正常生产经营,遂提起上诉,请求撤销江宁区国税局作出的认定创新机电公司2014年存在欠税不良记录的行政行为,以及因江宁区国税局违背和解内容,再次作出变化,请求撤销江宁区国税局2010年5月10日作出的24号处罚决定书31号处理决定书。


➤一审情况

一审法院认为,根据告知函的内容,告知函属于江宁区国税局履行其宣传税收法律、行政法规,普及纳税知识等法定义务,系对纳税人的一种提醒与告知,目的是告知创新机电公司相关事实,提醒其认真分析产生上述记录的具体原因,自行完善内部管理制度等,并未为其增设新的权利义务,对创新机电公司的合法权益明显不产生实际影响。创新机电公司提出撤销31号处理决定书与24号处罚决定书的诉讼请求,因该处理决定与处罚决定均系江宁区国税局于2010年5月10日作出,创新机电公司迟至2016年5月方提起本案行政诉讼,已经超过法定起诉期限。至于创新机电公司因2010年涉嫌刑事指控、2011年创新机电法定代表人被撤销刑事案件、2013年提起行政复议并针对行政复议决定不予受理提起行政诉讼及后续的协调撤回起诉等事由,均不能构成法律上的正当理由。裁定驳回创新机电公司的起诉。


➤二审情况

创新机电公司提起上诉。

二审法院认为,本案所涉告知函系被上诉人根据江苏省国税局统一安排,对位于其所辖行政区域内的纳税人的一种提醒与告知,目的是告知创新机电公司相关事实,提醒其认真分析产生上述记录的具体原因,自行完善内部管理制度等。且该告知函以信函形式单独向上诉人寄送,相关数据仅显示于税务机关的内部工作平台,并不为公众所知悉。综上,涉案告知函并未为创新机电公司增设新的权利义务,原审法院以对创新机电公司的合法权益明显不产生实际影响为由裁定驳回起诉并无不当。另,上诉人创新机电公司在上诉状中提出31号处理决定书与24号处罚决定书应被依法撤销。因创新机电公司在一审庭审中已明确表示对该项诉请另行处理,且上述决定书均系江宁区国税局于2010年5月10日作出,上诉人至2016年5月提起诉讼,该项诉讼请求已超过法定起诉期限。裁定驳回上诉,维持原裁定。


➤再审法院

创新机电公司申请再审,再审法院裁定驳回了创新机电公司的再审申请。



7.李永利诉焦作市住房和城乡建设局(2018)

案号

河南省焦作市解放区人民法院行政判决书(2018)豫0802行初27号


法院观点提炼

1.行政机关在接到投诉人以未得到农民工工资为由的投诉后作出相关处理通报并在信用信息平台上公布,投诉人与通报公布行为具有利害关系,有权提起行政诉讼。

2.行政机关将企业失信行为信息在信用信息平台上予以公示可以降低社会公众利益受损的风险,该失信行为信息属于应当依职权主动公开的信息范畴,因此,将失信行为信息删除也应当符合法定条件,不能随意删除。

3.处理通报的内容效力不以是否在信用信息平台上公布而改变,但将通报在平台公布的行政行为,已产生了让社会知晓并给予相关单位警示等对外效力,该效力不因行为作出的内部原因而改变。将通报在平台上撤下与将通报在平台公布的行为标准应当遵循合理行政原则,保持标准一致。



➤基本事实

2017年4月27日,焦作市诚顺达生产资料有限公司与郑州市第一建筑工程集团有限公司博鑫体育设施分公司(简称“郑州一建博鑫分公司”)签订华宸建字001号《焦作市解放区华宸学校运动场施工合同》。合同约定:“甲方(发包方):焦作市诚顺达生产资料有限公司;乙方(承包方):郑州市第一建筑工程集团有限公司博鑫体育设施分公司;工程名称:焦作市解放区华宸学校运动场、附属路面等工程;承包范围:焦作市解放区华宸学校塑胶及草坪工程含基础;承包方式:包工包料包质量。”至2017年5月12日,甲乙双方再次签订《声明》一份,声明因乙方在学校运动场基础施工过程中违规施工,经甲乙双方协商,华宸建字001号合同作废。

2017年9月4日,李永利到焦作市住房和城乡建设局(简称“焦作市住建局”)建管科反映郑州一建博鑫分公司承建的焦作市解放区华宸学校运动场项目拖欠农民工工资的问题。焦作市住建局随即召集相关各方召开协调会,要求尽快妥善解决该问题。几天后,李永利再次到焦作市住建局反映称协商没有结果。

焦作市住建局根据市人社局、住建局、公安局等九部门《关于严厉打击拖欠进城务工人员工资行为依法维护进城务工人员合法权益的通告》精神,于2017年10月16日作出焦建建[2017]49号通报,内容为:

“一、将郑州市第一建筑工程集团有限公司计入焦作市欠薪‘黑名单’,清出焦作建筑市场。对建设单位焦作市诚顺达生产资料有限公司(华宸学校)予以通报批评。二、将焦作市中瑞建筑劳务有限公司计入焦作市欠薪‘黑名单’,暂扣劳务资质证书,不得承接新的劳务工程,对建设单位焦作市鑫田置业有限公司、施工总包单位河南兴城建筑有限公司通报批评。望各相关单位要引以为戒,高度重视解决农民工工资问题,无条件解决欠薪问题,切实维护农民工合法权益,维护社会大局稳定。”并将该通报在市级平台上的诚信档案模块进行公告。

2017年11月17日,焦作市住建局作出焦建建[2017]55号《关于撤销对郑州市第一建筑工程集团有限公司处理决定的通知》,认为:“郑州一建收到处理决定后非常重视,先后两次派人员前来对接,安排焦作分公司相关人员主动与焦作市诚顺达生产资料有限公司(华宸学校),与私人合作方沟通协调,于一周内解决了欠薪问题,保证了特殊时期稳定。鉴于郑州一建领导重视,组织得力,以较快速度妥善处理该信访问题,维护了农民工合法权益,维护了社会大局稳定,经研究决定,自发文之日起取消对郑州一建焦作市欠薪“黑名单”的处分,恢复其参与焦作建筑市场竞争的资格。”并于同日将焦建建[2017]49号通报从市级平台上撤销。

对于焦作市住建局撤销相关处理决定,李永利向焦作市住建局提出异议,未果。李永利提起行政诉讼。


➤审理情况

法院审理查明,焦作市级平台是焦作市建筑业协会建立的,焦作市住建局对该平台具有维护和操作的权利,平台内容与省级平台链接。至原告起诉时,焦建建[2017]49号通报中涉及对中瑞劳务公司的处分通报未被撤销。

法院认为,其一,行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织有权提起诉讼。焦作市住建局在接到李永利以未得到农民工工资为由的投诉后作出焦建建[2017]49号通报并在市级平台公布,李永利与焦作市住建局将通报在市级平台公布的行为具有利害关系,有权提起行政诉讼。焦作市住建局作为对建筑市场进行监督管理的行政主体,依法对建筑市场参与者的相关行为履行管理职责,本案涉及郑州一建拖欠农民工工资行为发生后,焦作市住建局对其进行信用惩戒是正确履行法定职责的行政行为,由于建筑企业作为建筑市场的参与者,与社会不特定主体发生经济往来频繁,对其失信行为在相应平台予以公示可以降低社会公众利益受损的风险,该信息属于市住建局应当依职权主动公开的信息范畴,焦作市住建局将涉案信息在市级平台公开符合相关规定,但焦作市住建局在符合一定条件后将该信息予以删除,经法庭多次要求,告焦作市住建局并未提供相应的法律依据,故其将该信息删除的行为不具有合法性。

其二,焦作市住建局作为行政单位,其对外作出的行政行为应具有严谨性和一致性。焦作市住建局于2017年10月16日作出的焦建建[2017]49号通报,虽然该通报内容的效力不以是否在平台公布而改变,但其于通报下发后将通报在平台公布的行政行为,已产生了让社会知晓并给予相关单位警示等对外效力,该效力不因行为作出的内部原因而改变焦作市住建局作出的焦建建[2017]49号通报,除了对郑州一建进行通报以外,还涉及有其他尚在被处罚状态的单位,在上述情况下,焦作市住建局将焦建建[2017]49号通报从平台上撤销与焦作市住建局将文件在平台公布之初的行为标准不同,有悖合理行政原则。原告李永利要求被告在省级平台公开焦建建[2017]49号文件的诉讼请求合理合法,其要求被告履行法定职责的请求应予支持。

据此,法院判决焦作市住建局于判决生效后十五日内将焦建建[2017]49号文件依法在焦作市建筑市场监管信息系统暨一体化工作平台公布并链接至河南省建筑市场监管信息系统暨一体化工作平台。

(根据检索结果,未检索到存在二审法律文书)



8.杭州天恒投资建设管理有限公司诉丽水市住房和城乡建设局(2014)

案号

浙江省丽水市莲都区人民法院行政判决书(2014)丽莲行初字第39号

浙江省丽水市中级人民法院行政判决书(2015)浙丽行终字第7号

浙江省高级人民法院行政裁定书(2015)浙行申字第313号


法院观点提炼

行政机关对不良行为记录的公示,是对已经发生的事实和行为进行的信息公开,不属于行政处罚。但由于公示行为可能直接引起声誉损失甚至可能间接造成财产性利益损失,产生类似于行政处罚的后果,故应当遵循行政程序的正当性要求,给予当事人必要的陈述申辩等权利。


➤基本事实

2007年11月,杭州天恒投资建设有限公司(简称“天恒公司”)通过招投标成为丽水市南城东三路道路工程(总造价8000万元)的中标监理单位,并于2007年12月29日签订《建设工程委托监理合同》。2009年5月12日,天恒公司与建设单位丽水南城建设有限公司签订水阁张村杨梅山k地块安置小区配套工程(造价317万元)的《建设工程委托监理合同》。2013年,丽水市审计局在对市本级建设项目监理情况专项审计调查中发现,天恒公司在上述两个工程施工方上报的虚假材料上予以签字确认,造成虚报工程量约120万元。丽水市审计局向丽水市住房和城乡建设局(简称“丽水市住建局”)移送《关于杭州天恒投资建设有限公司涉嫌违法违规行为的审计移送处理书》及相关证据材料,要求丽水市住建局依法处理。丽水市住建局在2013年10月8日《丽水市住房和城乡建设局关于公布2013年第六次丽水市建设市场不良行为记录名单的通知》中将天恒公司列入不良行为记录公示,不良行为等级为严重,公示期限为24个月。天恒公司不服,向丽水市人民政府申请行政复议,丽水市人民政府于2014年9月16日作出丽政复决(2014)21号行政复议决定书,维持丽水市住建局作出的具体行政行为。天恒公司不服,提起行政诉讼。


➤一审情况

一审法院另查明,丽水市审计局于2013年12月16日发布的《丽水市本级建设项目监理情况审计调查结果公告》文件“(二)监理职责履行不到位的问题”中载有“如监理单位杭州天恒投资建设有限公司在水阁杨梅山k地块安置小区配套工程和东三路道路工程两个建设项目监理过程中,出现重大失职,在施工方上报的虚假材料上予以签字确认”、“审计指出上述问题后,市建设局已对该公司和总监列入建设市场不良行为记录名单,两年内不得在丽水市范围内承接业务”的内容。

一审法院审理认为:其一,具体行政行为的载体应来源于作出具体行政行为的行政机关,且行政机关是否作出具体行政行为应由行政相对人举证。被告丽水市住建局主在《丽水市住房和城乡建设局2013年第六次丽水市建设市场不良行为记录名单的通知》里将天恒公司列入不良行为记录公示,但未作出“两年内不得在丽水市范围内承接业务”的行政行为。天恒公司未能提供有利证据证明被告对原告作出“两年内不得在丽水市范围内承接业务”的行政行为,故原告主张撤销该行为,不予支持。

其二,根据《浙江省建设工程监理管理条例》第二条、第五条的规定,原告受业主的委托,应按照法律、法规、技术标准和合同的约定,对建设工程的质量、投资、工期等事项实施监督管理,维护业主和被监理单位的合法权益。《浙江省建设市场不良行为记录和公示办法》第四条及第十二条、第十三条、第十四条分别规定“本办法所称的不良行为,是指参与建设市场活动的单位和个人,有商业贿赂行为,有行贿、受贿、渎职犯罪及扰乱建设市场秩序等违反法律和政策规定的行为”;不良行为“记入企事业单位或个人信用档案”、“在各级建设信息网等媒体和工程、房地产交易中心屏幕上公示”、“公示时间为3个月至2年”。《丽水市建设市场不良行为记录和公示暂行办法》第五条、第七条第十款、第十条则进一步规定,“丽水市建设市场不良行为公示分为:一般不良行为记录公示和严重不良行为记录公示”、“被记录丽水市建设市场不良行为的单位和个人,由市建设行政主管部门予以公示并记入其信用档案”、“严重不良行为记录公示时间为2年”、“严重不诚信行为”列入严重不良行为记录公示。原告天恒公司未依法依约履行监理职责,造成虚报工程量约120万元,严重侵犯了业主的合法权益;故被告丽水市住建局将其认定为严重不诚信行为,列入严重不良行为记录公示,符合规定。

 其三,原告主张不良行为记录属行政处罚,被告未履行行政处罚决定的法定程序。法院认为,不良行为记录公示是对当事人行为进行客观地记录及公示,不符合行政处罚的特征,且行政处罚应由法律、法规、规章予以设定,故原告认为被告程序违法,不予支持。

综上,判决驳回天恒公司要求撤销被告对其作出的“两年内不得在丽水市范围内承接业务”及“建设市场不良行为记录24个月公示”行政行为的诉讼请求。


➤二审情况

天恒公司不服,提起上诉。

二审法院认为:其一认定被诉行政行为内容最直接的依据应是该行政行为所依附的载体,根据被上诉人丽水市住建局所作的《关于公布2013年第六次丽水市建设市场不良行为记录名单的通知》的内容看,该通知仅是将上诉人及邓文革列为2013年第六次丽水市建设市场不良行为新增记录名单,不良行为等级为严重,公示时间为24个月。通知内容并没有载明“两年内不得在丽水市范围内承接业务”。虽然《丽水市建设市场严重不良行为记录和公示暂行办法》第十二条规定了“被公示丽水市建设市场严重不良行为记录期限内的单位或个人,不得在丽水市范围内承接业务”,但从该条款也可以看出,“不得在丽水市范围内承接业务”只是被作出“不良行为公示”行政行为后所要承担的后果,而非行政行为本身。因此,上诉人杭州天恒公司认为被诉行政行为包含“二年内不得在丽水市范围内承接业务”的内容,理由尚不充分。

其二关于被诉不良公示行为性质问题,该行为系政府对建筑业市场主体违法违规行为的一种记录和客观反映,是对已经发生的事实和行为进行的信息公开,不应纳入行政处罚的范畴。上诉人认为该公示行为应认定为行政处罚的理由不充分。但由于该公示行为能直接引起被上诉人的商誉损失,甚至可能间接造成财产性利益损失,产生类似于行政处罚的后果。因此,从行政程序的正当性要求来看,应给予当事人必要的陈述申辩等权利,被上诉人在公示前未赋予上诉人该权利,程序上存在瑕疵。鉴于本案被诉行政行为本身不属于行政处罚的范畴,并不受行政处罚程序规范的规制,且被上诉人所监理的工程项目虚报的工程量多为管线、井坑等非常容易测量和确定数量的项目,其存在重大失职行为的事实清楚,该程序瑕疵未实际影响被上诉人的权利,故维持原审法院的判决结果。


➤再审情况

天恒公司申请再审。

浙江省高级人民法院认为:其一,认定被诉行政行为内容最直接、有效的证据应是该行政行为所依附的载体,根据被申请人所作的《关于公布2013年第六次丽水市建设市场不良行为记录名单的通知》的内容看,该通知仅是将再审申请人及邓某列为2013年第六次丽水市建设市场不良行为新增记录名单,不良行为等级为严重,公示时间为24个月。该通知中并没有载明“两年内不得在丽水市范围内承接业务”的内容。丽水市人民政府和丽水市审计局并非作出被诉行政行为的主体,再审申请人依据丽政复决[2014]21号《行政复议决定书》和《丽水市本级建设项目监理情况审计调查结果公告》主张被诉行政行为还应包括“二年内不得在丽水市范围内承接业务”,理由不能成立。虽然《丽水市建设市场严重不良行为记录和公示暂行办法》第十二条规定了“被公示丽水市建设市场严重不良行为记录期限内的单位或个人,不得在丽水市范围内承接业务”,但从该条款也可以看出,“不得在丽水市范围内承接业务”只是被作出“不良行为公示”行政行为后所要承担的后果,而非行政行为本身。因此,再审申请人认为被诉行政行为包含“二年内不得在丽水市范围内承接业务”的内容,不能成立。

其二,从上述不良行为公示的内容看,该行为仅系被申请人对再审申请人违法违规行为的一种记录和客观反映,仅是对已经发生的事实和行为进行的信息公开,制裁性不是不良行为公示行为本身的内容,而是基于规范性法律文件规定产生的后果;不良行为公示也不属于《中华人民共和国行政处罚法》第八条第(七)项规定的“法律、行政法规规定其他行政处罚”,故再审申请人认为不良行为公示属于行政处罚,法律依据不足,不予支持。但由于不良行为公示会间接对再审申请人产生不利影响,依据正当程序的要求,应给予当事人必要的陈述申辩等程序权利,本案被申请人在作出涉案不良行为公示前未赋予再审申请人该权利,程序上存在瑕疵,但鉴于本案被诉行政行为本身不属于行政处罚的范畴,并不受行政处罚程序规范的规制,且再审申请人所监理的工程项目虚报的工程量多为管线、井坑等非常容易测量和确定数量的项目,其存在重大失职行为的事实清楚,该程序瑕疵未实际影响再审申请人的权利,驳回再审申请。

来源:源点credit